2020年3月31日《政府和社会资本合作（ppp)项目绩效管理操作指引》（以下简称《指引》）印发，并将在印发之日起30日后施行，这标志着中国特色的ppp项目绩效管理顶层设计和基本框架形成，将成为事关14万亿ppp项目的命运的又一重要政策支撑。
一、历经3年精心打磨
2017年底财政部ppp中心启动了ppp项目绩效管理的研究工作，期间业内人士对ppp绩效管理的主体、对象、过程、方式方法等基本问题开展了多轮讨论。2018年9月《中共中央国务院全面实施预算绩效管理的意见》印发，统一了起草思想，指明了未来的方向。2019年4月26日财政部印发了征求《政府和社会资本合作（ppp)项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》意见的函（财办金〔2020〕13号），经过近一年的各方征求意见和反复修改，2020年3月31日《指引》终于印发。《指引》从起草到印发，经历了2年多的时间，成为事关14万亿ppp项目的命运的重要政策支撑。笔者作为上述起草过程的参与者，感到十分高兴。
《指引》的发布确立了中国特色ppp项目绩效管理的基本框架，不仅仅是操作层面的“施工图”和“操作法”，更是顶层设计层面的“总设计蓝图”，解决了ppp绩效管理碎片化和缺乏基本制度规范等问题，落实了《中共中央国务院全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）积极开展政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理的要求；拉开了“加快对政府投资基金、ppp等各项政府投融资活动实施绩效管理”（财预〔2018〕167号）的宏大序幕；为分行业、分领域、分层次全面开展ppp预算绩效管理奠定了坚实的基础。总之，《指引》将全面实施预算绩效管理的普遍原理和ppp实践相结合，形成了中国特色的ppp项目绩效管理基本框架，分述如下：
二、ppp绩效管理以物有所值为核心
经济、效率、效益、公平（4e）标准被公认为是绩效管理的金标准。对于ppp项目而言，体现4e标准的核心特质就是物有所值（valuefor money）和按效付费(payforperformance)。实现高性价比的物有所值，以及实现物有所值而建立起来的包括按效付费在内的系列管理制度，是ppp的初心和使命，毫不夸张地说，ppp是为效率节约、讲求绩效而生的。对此，《指引》第五条作了规定，“各参与方应当按照科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费等原则开展ppp项目全生命周期绩效管理。”
三、ppp绩效管理对象全覆盖
《指引》按照全面实施预算绩效管理“全覆盖”的要求，规定“本指引适用于所有ppp项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。”从ppp付费形式这一绩效管理的核心特质出发，覆盖了所有ppp项目（第四条）。
《指引》附则中还明确了“指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。”
四、ppp绩效管理主体全方位
《指引》明确了项目实施机构、行业主管部门和财政部门的绩效管理职责，夯实了项目实施机构的第一主体责任。
《指引》第三条规定“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展ppp项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责ppp项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”ppp各方绩效管理职责具体如下（第二十三条至第二十六条）：
一是财政部门。财政部门的ppp绩效管理职责可以概括为：（1）建章立制。各级财政部门应会同相关部门，建立健全ppp项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架。（2）业务指导。加强项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理及信息披露等业务指导，切实做好项目合规性审查，确保项目全生命周期规范实施、高效运营。（3）绩效目标审核。各级财政部门应结合预算绩效管理要求，认真审核ppp项目财政收支预算申请及ppp项目绩效目标和指标体系。（4）预算管理。充分考虑本级财政承受能力，合理安排财政预算，加强对财政资金使用合规性和有效性的监督。（5）绩效再评价。各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大ppp项目开展绩效再评价。（6）信息管理。各级财政部门应会同相关主管部门依托ppp综合信息平台，加强ppp项目信息管理。
二是各级行业主管部门。各级行业主管部门的绩效管理职责为：（1）指标标准建设。应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；（2）预算管理。合规履行预算编制、申报和执行程序；（3）协调配合。加强与财政及其他相关部门的协调配合。
三是项目实施机构。项目实施机构的绩效管理职责为：（1）合同履约。应严格履行合同约定，确保各项工作合法合规。（2）具体开展绩效管理。项目实施机构应做好ppp项目绩效管理具体工作，并对ppp项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。
四是项目公司（社会资本）。项目公司（社会资本）的绩效管理职责是严格履行合同约定，确保各项工作合法合规。做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录；积极配合开展ppp项目绩效管理工作，并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。
《指引》还明确了财政部门、项目实施机构、项目公司（社会资本）应根据项目实际进展及时提供和更新ppp项目绩效管理相关信息，做好信息公开，接受社会监督。
五、ppp绩效管理周期全过程
ppp绩效管理须臾离不开ppp项目管理，在ppp项目全生命周期中嵌入绩效管理的理念和方法，既是各方开展ppp项目管理的基本要求，也体现了预算项目支出绩效管理的共性机制。《指引》第二章ppp项目绩效目标与绩效指标管理、第三章ppp项目绩效监控、第四章ppp项目绩效评价明确了ppp绩效管理的基本环节。
（一）ppp绩效目标管理的五大特点
《指引》对绩效目标设定、审核、争议解决等做出了明确的规定。“项目实施机构负责编制ppp项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。（第十七条）”
与经常性的项目支出相比，《指引》突出了ppp项目绩效目标设定的五个特点：
一是突出物有所值。《指引》明确ppp项目绩效目标编制应该体现物有所值理念，体现成本效益的要求。
二是分为总体目标和年度目标。考虑到ppp周期长的特点，“ppp项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是ppp项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现。（第七条）”
三是设定了ppp项目管理绩效目标。绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。
四是分阶段开展绩效目标管理并明确异议解决途径。《指引》对ppp项目准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交完成后各阶段绩效目标管理举措做了明确的规定（第十条）。对各阶段项目公司（社会资本）对绩效目标或指标体系调整结果有异议的争议解决机制进行了明确（第十二条）。“项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。”
五是绩效目标编制与财政预算相衔接。《指引》第十三条规定，“编制政府付费和可行性缺口补助ppp项目年度支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。使用者付费ppp项目参照执行”。
（二）ppp绩效运行监控突出绩效目标监控
《指引》按照“谁支出，谁监控”的原则，明确了项目公司、项目实施机构在绩效监控中的主体责任。规定“项目实施机构应根据项目合同约定定期开展ppp项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。”一是项目公司（社会资本）开展ppp项目日常绩效监控，按照项目实施机构要求，定期报送监控结果。二是项目实施机构应对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录。项目实施机构应根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏；偏差原因涉及自身的，项目实施机构应及时纠偏；偏差较大的，应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。
为了突出ppp的特点，《指引》在绩效监控内容上突出绩效目标监控。“ppp项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。（第十五条）”
（三）ppp绩效评价结果按效付费
《指引》明确了绩效评价中项目实施机构和财政部门的职责。“项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展ppp项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展ppp项目后评价（第十七条）。”《指引》还规定了项目实施机构开展绩效评价的要求（第十八条）和程序（第十九条）。
《指引》突出了ppp绩效评价及其结果运用的特点：
一是评价时点选择和ppp项目实施进度及按效付费紧密衔接。“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。”
二是绩效评价报告和复核的要求。项目实施机构应将ppp项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核，复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等（第二十条）。
三是明确项目公司对绩效结果异议的处理。项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理（第二十条）。
四是按效付费运用评价结果。“政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。绩效评价结果优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款。绩效评价结果未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的违约条款，可通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式实现。绩效评价结果可作为项目期满合同是否展期的考量因素”（第二十二条第一款）。除了按照效付费以外ppp项目绩效评价结果也是落实整改、监督问责的重要依据。
六、未来展望
《指引》形成了ppp绩效管理的基本框架，是一张“总蓝图”。关于ppp事前绩效评估、绩效自评、后评价、财政再评价的具体规定还需要在实践中进一步探索。如何在ppp绩效评价中协调好政府投资项目后评价与《项目支出绩效评价管理办法》（财预（2020）10号）等问题还需要进一步深入探讨。反映ppp核心特征的物有所值和按效付费评价标准和实施细则还有待进一步完善。
（作者：曹堂哲 单位：中央财经大学，本《指引》起草咨询绩效管理专家）
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